프레시안에 연재하고 있는 기획물입니다. 오랜 독일생활을 통해서 알게 된 합리적이고 안정적인 독일사회의 모습을 정치, 경제, 사회, 교육 등으로 나누어 소개하고, 그러한 독일모델이 급속한 경제성장에도 불구하고 오히려 점점 더 심화되고 있는 한국사회의 양극화, 사회갈등, 정치발전 등의 문제들을 해결하는데 어떠한 시사점을 줄 수 있을 것인지 생각해보고자 합니다.(필자주: 조성복)


대전 유권자, 광주·울산보다 '손해'
독일의 선거제도 ⑧ 선거구 획정문제 (4)


광주, 대전, 울산 3곳 광역시의 현행 의석수를 비교하여 그 문제점을 살펴보고, 어떻게 이를 조정하는 것이 바람직한지 따져보겠다. '표1'에서 보듯이 광주 인구는 147만 명인데 국회의원 수가 8명인 반면에, 대전은 152만 명으로 5만 명이 더 많은데도 불구하고 의원 수는 6명이다. 의석 당 인구수도 광주가 18만 명에 1석인 반면, 대전은 25만 명당 1석으로 선거구당 7만 명이나 차이가 난다.  

울산의 경우에는 인구수가 114만 명으로 대전보다 38만 명이나 적지만, 의원 수는 6명으로 대전과 동일하다. 의석 당 인구수는 광주보다는 조금 많지만, 대전보다는 6만 명 이상 부족하다. 대전 유권자들의 권리가 광주나 울산에 비해 심각하게 훼손되고 있음을 한눈에 알 수 있다. 이런 문제점이 그동안 왜 고쳐지지 않고 있을까 싶을 정도로 이해하기 힘든 상황이다. 

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▲ 표1. 광주·대전·울산광역시의 선거구 조정안 비교

누가 보아도 불합리한 것을 알 수 있는 이 문제는 당연히 헌법소원의 대상이 되었고, 결국 헌재는 선거구 간 인구수 격차를 1:2 이내로 하도록 판결하였다. 그러나 이는 올바른 해결책이 아니다. 결론부터 말하면, 이 문제는 헌재의 결정에 따르더라도 결코 해결되지 않기 때문이다. 그 이유 또한 '표1'에 나와 있다.

예를 들어 광주에서는 '동구' 선거구의 인구가 부족하여 통합대상이지만, '북구을'은 인구초과로 분구되어야 한다. 그래서 헌재 결정에 따르더라도 지역구 수는 8개 그대로 변하지 않는다. 대전에서는 '유성구'가 분리 대상이라 의석수가 기존 6석에서 7석으로 늘어나게 될 것이다. 하지만 대전은 광주보다 더 많은 인구수를 가지고 있음에도 불구하고 조정한 후에도 의석수는 여전히 1석이 부족하게 된다. 

결국 헌재의 결정에 따르더라도 인구수와 의석수가 비례하지 않는 모순점은 해결되지 않는다. 따라서 바람직한 대안은 필자의 개정안처럼 광역단위의 전체 지역구를 평균 인구수에 따라 배분하는 것이 합리적이다. 이에 따를 경우 광주는 2석 줄여 6석으로, 대전은 현행 그대로 6석, 울산은 1석 줄여 5석으로 하면 된다. (☞관련 기사 : 지역구 국회의원, 오히려 줄여야 한다...왜?) 이를 현행 지역구에 적용하면 아래와 같이 조정될 수 있다.

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▲ 표2. 평균인구에 따른 광주광역시의 선거구 조정결과 (8석→6석) 
* 2012년 총선당시 인구수 기준 / 평균인구(B)는 24만 4575명

광주는 '표2'에서 보듯이 현행 선거구의 축소가 불가피하다. '동구'와 '북구갑'을 통합하여 하나의 선거구로 하고, '서구갑'과 '서구을'은 통합한 후 일부 지역을 '광산구갑'으로 이전하면 된다. 그밖에 '북구을'의 일부지역을 '광산구을'로 옮겨야 한다. 이러한 일부 지역의 조정을 위해서는 '공직선거법 25조 1항'의 개정이 필수적이다. 즉, "국회의원 지역선거구는 (…) 자치구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원 지역구에 속하게 하지 못한다"에서 '하지 못한다'를 '할 수 있다'로 바꾸면 된다.

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▲ 표3. 평균인구에 따른 대전광역시의 선거구 조정결과(6석→6석) 
* 2012년 총선당시 인구수 기준 / 평균인구(B)는 25만 3412명

대전의 현행 선거구는 '표3'에서 보듯이 대부분 지역구가 평균인구수에 근접하고 있다. 따라서 별다른 조정이 필요치 않다. 다만 '유성구'의 인구수가 평균보다 18% 이상 많기 때문에 상대적으로 인구수가 부족한 바로 옆의 '대덕구'에 일부 지역을 이전하면 대전지역의 선거구 조정은 완료된다. 

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▲ 표4. 평균인구에 따른 울산광역시의 선거구 조정결과(6석→5석) 
* 2012년 총선당시 인구수 기준 / 평균인구(B)는 22만 7600명

울산은 인구수가 어정쩡한 상황으로 다른 광역시도에 비해 지역구 당 평균인구수가 적은 편이다. 그런데 최초 광역시도별 의석 배분에서 유리한 결과를 얻었기 때문에 1석만 줄이면 된다. 구체적으로 '남구갑'과 '남구을'을 통합하여 하나의 선거구로 하고, 그 일부 지역을 각각 '동구'와 '북구'에 넘기면 된다. 하지만 지역구 당 평균인구수가 상대적으로 적기 때문에 향후 다른 광역시도의 인구변화에 따라 의석수가 더 감소할 수 있다.

위와 같이 지역구 의석의 조정이 완료되면, 각각 광주는 2석, 울산은 1석이 감소하고, 대전은 현행 그대로 변화가 없게 된다. 그러나 필자의 개정안에 따를 경우, 비례대표 의석수가 100석으로 늘어나면서 광주 3석, 대전 3석, 울산 2석의 비례대표를 추가적으로 받게 된다. 비록 광주와 울산의 지역구 의석수가 위에서 살펴본 것처럼 감소하지만, 이러한 비례대표를 감안할 경우 이 지역들의 총 의원수는 현재보다 광주 1석, 대전 3석, 울산 1석이 증가하게 된다.  

선관위 제안을 따를 경우 비례대표가 100석으로 늘어나는 것은 필자의 개정안과 동일하지만, 필자가 비례대표의 배분을 16개(세종시는 충남에 포함) 광역단위로 하는 것에 반해, 선관위는 6개 권역별로 비례대표를 배분하기 때문에 각 광역시도의 총의원수는 위의 결과와 다소 차이가 있을 수 있다. 

6개 권역으로 구분할 경우, 6개 지역들 간 새로운 지역주의가 나타날 수 있고, 또 한 권역 내 광역단체들 사이의 격차 때문에 지역을 대표하는 문제에 있어서 갈등의 소지가 있을 수 있다. 따라서 광역단위로 권역을 나누는 것이 바람직하다. 그 밖에도 지방분권의 강화를 위해서는 독일 연방상원(Bundesrat) 제도의 도입을 생각해 볼 수 있는데, 이를 위해서도 광역단위가 중요한 의미를 갖는다. 이에 대해서는 나중에 자세히 살펴보겠다.

/ 조성복 독일정치경제연구소 소장
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