프레시안에 연재하고 있는 기획물입니다. 오랜 독일생활을 통해서 알게 된 합리적이고 안정적인 독일사회의 모습을 정치, 경제, 사회, 교육 등으로 나누어 소개하고, 그러한 독일모델이 급속한 경제성장에도 불구하고 오히려 점점 더 심화되고 있는 한국사회의 양극화, 사회갈등, 정치발전 등의 문제들을 해결하는데 어떠한 시사점을 줄 수 있을 것인지 생각해보고자 합니다.(필자주: 조성복)


선관위 제안, 새누리당에 불리하지 않다
선관위 제안대로 선거 치러도 새누리당 과반 확보 가능


중앙선거관리위원회가 권역별 비례대표제 도입과 함께 지역구와 비례대표의 의석비율을 2:1로 조정하자는 선거제도 개정안을 제시한 이후, 이 제안이 새누리당에 불리하기 때문에 실현 가능성이 희박하다는 의견들이 나오고 있다. 그러나 이러한 주장들은 그 근거가 불명확하기 때문에 올바른 정보라고 할 수 없다. 그래서 여기서는 선관위 안이 새누리당에게 그렇게 불리한 것이 아니라는 점을 밝히고, 그 근거에 대해 살펴보겠다. 

기존 제도에 독일식을 적용할 경우 

일부 언론에서는 2012년 19대 총선 결과에 독일식 비례대표제를 적용할 경우, 새누리당은 지역구 의석이 127석에서 103석으로 감소하고, 비례대표는 25석에서 32석으로 증가하여 총 의석수가 152석에서 135석으로 17석이 줄어든다고 보도했다. 민주통합당은 총 의석수가 127석에서 110석으로 감소한다고 한다. 또 새누리당 의석이 139석으로, 민주통합당은 117석으로 줄어든다는 보도도 나왔다.  

독일식 선거제도가 정당득표율에 따라 의석수를 결정하기는 하지만, 지역구 당선은 어떠한 경우에도 그대로 인정한다. 그런데 위에서 독일식을 적용하면 지역구 의석이 127석에서 103석으로 줄어든다고 하는데, 어떻게 해서 그렇게 된다는 것인지 설명이 없다. 또 다른 결과에서는 아마도 '초과의석'이 발생하는 것을 간과한 것 같다. 

필자의 시뮬레이션 결과는 다수의 초과의석 발생으로 인하여 전체 의석수가 300석에서 331석으로 31석이 증가하는 가운데, 새누리당 의석도 기존보다 4석이 늘어난 156석이 되는 것으로 나타났다. 민주통합당은 1석이 증가하여 128석을 기록했다. (☞관련 기사 : 새누리 152석, 독일식 비례대표제 적용해보니…)

따라서 기존의 선거구(246석)와 비례대표(54석)를 그대로 둔 상태에서 선거방식을 독일식으로 바꿀 경우, 새누리당의 의석비율은 기존의 50.7%에서 47.1%로 다소 감소하지만, 자유선진당과 합칠 경우(실제로도 합당했지만) 50.4%로 3석의 무소속을 고려하지 않더라도 과반을 확보할 수 있다.   

선관위 제안을 적용할 경우 

선거제도 개정 관련 최근의 선관위 제안은 대단히 혁신적이고 파격적인 것이지만, 몇 가지 문제점을 안고 있다. 6개 권역 설정의 임의성과 봉쇄조항의 기준(전국 득표율 기준 3% 이상 또는 지역구 5석 이상) 등이 그것이다. (☞관련 기사 : 권역별 비례대표제 도입, '사표' 없애려면…). 향후 논의에서 이러한 점들이 개선된다면 훨씬 더 좋겠지만, 그렇지 않더라도 이미 대단한 진전임이 분명하다.  

이러한 선관위 제안을 받아들이더라도 새누리당은 언론에서 주장하는 것만큼 그렇게 불리하지는 않다. 그것은 아래 표를 보면 알 수 있다.  

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▲ 표 : 2012년 19대 총선결과를 선관위 제안에 적용해 본 결과 (*17개 권역(광역시도별)을 상정했을 때 발생하는 초과의석 수) 

일반적으로 독일식 제도를 도입할 경우 새누리당이 불리하다고 보는 가장 큰 이유는 초과의석의 발생문제를 고려하지 않기 때문이다. 이것이 다소 복잡하기는 하지만 필연적으로 발생하게 되기 때문에 그냥 피해갈 수 있는 문제는 아니다. (☞관련 기사 : 독일식 선거제도, 새누리당에 결코 불리하지 않다) 

실제로 선관위의 개정의견서에서도 초과의석 문제를 명시적으로 언급하고 있는데, 이를 고려하지 않는 것은 이상한 일이다. 물론 17개 시도별 권역으로 나누지 않고 6개의 권역으로 통합했기 때문에 초과의석의 숫자가 위의 표에서보다는 적게 발생하겠지만, 그렇더라도 거대 양당의 경우에는 일정 정도의 초과의석이 발생할 가능성이 크다고 할 수 있다.  

기존의 지역구 246석을 그대로 두고 독일식을 적용하면 새누리당은 18석의 초과의석을 얻을 수 있다. 따라서 정당득표율에 따른 138석에 18석을 더하면 156석이 된다. 여기에 자유선진당과의 연합을 가정하면 총 167석으로, 초과의석으로 늘어난 전체 328석의 50.9%로 과반 확보가 가능하다. 

그러나 선관위의 제안대로 지역구를 200석으로 줄이는 방안을 적용한다면 상황이 달라진다. 지역구가 줄어들기 때문에 초과의석이 다소 감소할 것이라는 예상은 할 수 있겠으나, 그것이 어느 정도인지를 예측하기는 곤란하기 때문이다. 이 지점부터의 논의는 그 근거가 부족하기 때문에 모두 추측일 뿐이다.

그래서 일단 초과의석이 전혀 없다고 가정하고 계산해보면, 새누리당은 정당득표율에 의해 138석을 얻을 수 있다. 이를 자유선진당과 합치면 149석으로 전체 300석의 절반에서 딱 1석이 부족한 결과이다. 하지만 초과의석을 통해 몇 석만 추가하더라도 과반을 넘기게 되는데, 이것은 충분히 가능한 일이다. 따라서 선관위 제안을 수용하면 새누리당에게 불리하다는 주장은 곤란하다. 

소선거구 단순다수제 하에서 152석을 얻어 단독으로도 과반을 넘었는데, 독일식을 도입하여 138석으로 줄어드는 위험을 감수할 필요가 있느냐고 묻는 것은 짧은 생각이다. 거기에는 거대 양당에게만 유리하고 소수당에게는 불리한, 유권자의 지지율과 정당의 의석수 사이의 현저한 격차를 보이는 우리 선거제도의 문제점이 그대로 들어 있기 때문이다. 또한 새누리당의 입장에서만 보더라도 그 정도의 위험은 기존 제도에서도 충분히 일어날 수 있기 때문이다. 선거 당시의 바람에 따라 수십 석은 쉽게 왔다 갔다 하는 것을 이미 많이 보지 않았던가.

독일식 수용하면 서울·경기에서 안정적 의석확보 가능 
  
2012년 총선 당시 새누리당은 서울지역 48개 선거구에서 겨우 16석을 얻었을 뿐인데, 만약 독일식을 도입하여 정당득표율로 의석수를 결정했다면 29석을 받을 수 있었다. 13석이나 손해를 본 것이다. 마찬가지로 경기도에서도 전체 52석 가운데 31석을 얻을 수 있었는데, 21석만 당선되어 10석이나 손해를 보았다. 

따라서 전국적으로 안정적인 정당지지율을 확보하고 있는 새누리당의 입장에서는 독일식 제도가 절대로 불리한 것이 아니다. 그동안 필자의 여러 차례 시뮬레이션 결과들이 보여준 것처럼 새누리당은 매번 제1당의 지위와 함께 안정된 의석의 확보가 가능하다.  
  
새누리당이 전격적으로 독일식 비례대표제를 도입할 경우 이러한 구체적인 이익 이외에도 여러 가지 장점들을 동시에 얻을 수 있다. 정치혁신에 동참하는 정당임을 보여줌으로써 새누리당에 대한 국민들의 지지율이 상승하게 될 것이다. 또한 소수 정당들로부터도 기득권을 내려놓은 정당이라고 큰 환영을 받게 될 것이다. 그 밖에도 야권의 분열을 촉진하여 전반적으로 보다 많은 기회를 얻을 수도 있다고 본다. 물론 여권의 분열도 가능하다.

하지만 이렇게 정당들이 분화하여 다당제가 되는 것은 결코 정치의 후퇴가 아니다. 오히려 바람직한 방향이다. 국민들의 정치 혐오증을 유발하는 양당제의 폐해에서 벗어나 대화와 타협의 정치가 활성화될 것이기 때문이다. 비정규직이나 양극화 문제에 대한 해결책의 모색이 가능해지고, 사회갈등을 해소하는 기반이 마련될 것이다. 
  
의석수를 늘리는 문제 

비록 국회의원들에 대한 실망 때문에 국민들의 반대가 거세기는 하지만, 학계나 전문가들을 중심으로 국회의원 의석수를 늘려야 한다는 주장이 꾸준히 제기되고 있다. 특히 정의당은 최근에 의석수를 360석(지역구 240석 + 비례대표 120석)으로 확대하자는 방안을 내놓았다. 필자 또한 의석수를 늘리는 것에는 전적으로 동의하지만, 그 방법에 대해서는 약간 생각을 달리한다.  

지역구를 줄이는 것이 현실적으로 어렵다는 점을 반영한 것으로 보이는 정의당의 제안을 이해는 하지만, 그것은 충분한 대안이 되기에는 불충분하다. 기존의 246개 의석을 240개로 6석만 줄이면 될 것 같지만, 사실은 그렇지가 않기 때문이다. 이미 선거구 간 과도한 인구 격차로 인하여 헌재의 결정에 따라 어차피 수많은 지역구의 조정이 필요한 상황이다.  

따라서 인구 25만 명 당 1개의 선거구를 만드는 방식으로, 지역구 200석과 비례대표 100석으로 조정하는 것이 장기적으로 올바른 방향이다. 그리고 정치가 나아지고, 또 그러한 모습을 보여준 후에 기회가 될 때마다 비례의석을 점진적으로 늘려가는 방식이 국민들로부터도 공감을 받는 방법이 될 것이다.

독일식 선거제도가 새누리당에게 불리할 것이라는 논의는 이제 그만 중단되어야 한다. 지속적으로 정치혐오를 부추김으로써 유발되고 있는 의원 수를 축소해야 한다는 일반적인 여론도 이제 불식시켜야 한다. 이러한 여론의 원인은 기존 의원들의 기득권 때문인지도 모른다. 그 기득권을 내려놓는 방안의 하나는 의원 수를 대폭 늘리는 것이다.  

이를 통해 다양한 계층을 대변하는 정치세력들을 의회의 장으로 받아들이고, 그들과 대화와 타협을 통해 국민들이 원하는 정책을 결정하는 것이 실질적으로 사회통합을 이루는 일이다. 언제부터인가 우리사회가 정체 또는 퇴행하고 있는 까닭은 바로 정치가 제대로 작동하지 않고 있기 때문이다. 새누리당이 이 문제를 해결할 열쇠를 쥐고 있다고 생각한다. 이제 선거제도의 개선을 통해 우리의 정치를 바꾸는 새로운 논의의 장으로 들어갔으면 한다.

/ 조성복 독일정치경제연구소 소장
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